Gel des avoirs : la loi Retailleau bascule l’arbitraire dans le droit commun

Le Sénat a adopté la proposition de loi de Bruno Retailleau ^[1] le 5 mai 2026 ^[2] par 208 voix contre 124 ^[3]. Le texte, déposé le 16 mars 2026 ^[4] par l’ancien ministre de l’Intérieur ^[5], étend à l’échelle nationale un mécanisme de gel administratif des fonds ^[6] jusqu’ici réservé à la lutte antiterroriste.

LES ENJEUX

Sanction sans juge

Le gel administratif est décidé conjointement par les ministres de l'Économie et de l'Intérieur, pour six mois renouvelables, sans intervention préalable d'un juge.

Extension du périmètre

Un mécanisme initialement conçu pour la lutte antiterroriste est transposé aux associations visées par les nouveaux motifs de dissolution prévus par la loi.

Doute constitutionnel

Présomption d'innocence (art. 9 DDHC), droit de propriété (art. 17 DDHC) et liberté d'association: trois normes potentiellement heurtées par le dispositif.

Concurrence politique

Le ministre de l'Intérieur Laurent Nuñez prépare son propre projet de loi contre le séparatisme et juge le texte Retailleau inachevé tout en le défendant au banc.

Recours européens

Xavier Moreau engage deux procédures distinctes: plainte CJR contre Barrot et recours devant la juridiction de l'Union contre la décision du Conseil de l'UE.

Le dispositif existant, codifié à l’article L.562-2 du code monétaire et financier, permet au ministre de l’Économie et au ministre de l’Intérieur ^[7] de décider conjointement, pour une durée de six mois renouvelable ^[8], le gel des fonds de personnes impliquées dans des actes de terrorisme ^[9]. La proposition Retailleau transpose cet outil aux entités visées par les nouveaux motifs de dissolution prévus par la loi ^[6].

Ce que prévoit le texte

La proposition de loi crée un délit de contestation de l’application de la loi lorsqu’elle porte gravement atteinte à la cohésion nationale ou à la forme républicaine des institutions ^[11]. Elle institue un nouveau motif de dissolution d’associations ^[12] et permet, en parallèle, de geler administrativement leurs fonds et ressources économiques ^[6]. La commission des lois a restreint le périmètre du dispositif aux agissements d’une particulière gravité ^[13]. Le quantum de peine pour ce nouveau délit n’est pas fixé dans la version sénatoriale: le texte renvoie aux dispositions du Code pénal sur les délits d’atteinte à l’autorité de l’État, et l’arbitrage final reviendra à l’Assemblée nationale.

Le texte renforce également les pouvoirs des préfets sur les structures accueillant des mineurs ^[14] et précise les conditions dans lesquelles un permis de construire pour un lieu de culte peut être refusé ^[15]. La commission des lois a remplacé les références aux « principes fondamentaux de la République » par un renvoi à l’article 1er de la Constitution ^[16], jugé juridiquement plus sûr. Le nouveau motif de dissolution viendrait s’ajouter à ceux prévus par l’article L.212-1 du code de la sécurité intérieure.

Le précédent européen

Xavier Moreau ^[17], analyste et commentateur politique installé en Russie depuis les années 2000 ^[18], a été inscrit le 15 décembre ^[19] sur la liste noire européenne aux côtés de onze autres personnes ^[20]. Le ministre des Affaires étrangères Jean-Noël Barrot ^[21] l’a qualifié de « relais de la propagande du Kremlin en Europe » ^[22]. Le Conseil de l’Union européenne a acté un gel de ses avoirs, une interdiction de transactions financières avec les citoyens et entreprises de l’Union, et une interdiction d’entrer sur le territoire européen ^[23].

Moreau réagit à cette sanction depuis son compte Stratpol sur X (ex-Twitter) ^[24], suivi par plus de 110 000 abonnés ^[25]. « On nationalise l’arbitraire » ^[26], résume-t-il. « Avant, il fallait au moins un tribunal. Désormais, même cette formalité est superflue » ^[27]. Il dénonce un « coup d’État légal »: « La France n’est plus un État de droit. C’est une dictature. Une tyrannie » ^[28].

Par l’intermédiaire de son avocat Carlo Alberto Brusa, figure des mouvements antivaccins ^[29], Moreau a annoncé le 24 décembre engager des poursuites devant la Cour de justice de la République à l’encontre de Jean-Noël Barrot ^[30]. « Être pro Poutine ou pro russe n’est pas un délit » ^[31], plaide l’avocat, qui invoque l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 sur la libre communication des pensées et des opinions ^[32]. Parallèlement, Me Brusa a annoncé qu’une procédure distincte serait déclenchée « sur le plan européen » pour contester directement la décision du Conseil de l’Union européenne ayant ordonné le gel ^[33].

Xavier Moreau est un relais de la propagande du Kremlin en Europe.

Jean-Noël Barrot, ministre des Affaires étrangères

15 décembre

Aucune preuve factuelle ne vient étayer ces attaques personnelles, qui dénaturent la réalité des faits.

Me Carlo Alberto Brusa, avocat de Xavier Moreau

24 décembre

Le cadre juridique en question

Le dispositif national de gel des avoirs est institué par les articles L.562-1 et suivants du code monétaire et financier. Il permet à la France d’appliquer la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations Unies, qui requiert de prévenir le financement d’actes de terrorisme. Les arrêtés de gel sont publiés au Journal officiel et inscrits au registre national des gels. Le texte du Sénat élargit ce socle terroriste à des comportements définis comme relevant de l’entrisme islamiste. On se souvient qu’en 2017, la loi SILT avait déjà pérennisé dans le droit commun plusieurs mesures issues de l’état d’urgence - assignations à résidence, fermetures de lieux de culte, perquisitions administratives - sans contrôle judiciaire préalable, suscitant une saisine du Conseil constitutionnel et plusieurs réserves d’interprétation. La logique d’extension d’un outil d’exception est ici reconduite, mais étendue cette fois au patrimoine.

Pierre-Marie Sève, délégué général de l’Institut pour la Justice ^[34], et Thibault Mercier, avocat et co-fondateur du Cercle Droit & Liberté ^[35], alertent sur un « possible basculement vers un outil de sanction patrimoniale préventive aux contours flous » ^[36]. Le projet, écrivent-ils, soulève « de lourdes interrogations constitutionnelles » ^[37].

Quelles normes constitutionnelles en jeu

Plusieurs normes de valeur constitutionnelle sont mobilisables contre le dispositif. L’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 énonce que tout homme est présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable: un gel patrimonial décidé par voie ministérielle, sans procès, frappe les avoirs avant tout jugement. L’article 17 de la même Déclaration consacre le caractère « inviolable et sacré » du droit de propriété, dont la privation suppose une « nécessité publique, légalement constatée » et une « juste et préalable indemnité ». L’article 4 de la Constitution garantit pour sa part le libre exercice des activités des partis et groupements politiques, dont la liberté d’association est un corollaire reconnu depuis la décision fondatrice du Conseil constitutionnel de 1971.

Le Conseil constitutionnel a déjà eu à arbitrer entre ces droits et les exigences de prévention du terrorisme, validant le dispositif de gel des avoirs antiterroriste au prix de plusieurs réserves d’interprétation portant sur la durée et le contrôle juridictionnel. L’extension du mécanisme à des comportements définis comme relevant de l’« entrisme » - notion dont le ministre de l’Intérieur lui-même reconnaît qu’elle « n’est pas facile à définir juridiquement » ^[38] - change la nature de l’épreuve: il ne s’agit plus de prévenir un acte terroriste imminent, mais de sanctionner un comportement idéologique diffus.

Une opposition transpartisane

Le ministre de l’Intérieur Laurent Nuñez ^[39] a lui-même reconnu devant les sénateurs que « définir l’entrisme juridiquement n’est pas facile » ^[38]. Il a qualifié le texte Retailleau d’« œuvre inachevée » ^[40] dans la presse, vantant les mérites de son propre projet de loi contre le séparatisme ^[41], jugé « plus complet et rigoureux » ^[42].

Le sénateur écologiste Guillaume Gontard ^[43] a dénoncé « une logique permanente de suspicion » et « une succession de mesures répressives » portant atteinte aux libertés publiques ^[44]. La sénatrice socialiste Corinne Narassiguin ^[45] qualifie le texte de « texte d’affichage politique, volontairement mal écrit pour que Bruno Retailleau puisse faire la démonstration que la Constitution ne permet pas de répondre à ses obsessions sur les immigrés et les musulmans » ^[46]. Le groupe PS avait demandé au président du Sénat Gérard Larcher ^[47] de saisir le Conseil d’État; la demande a été rejetée ^[48].

Un ministre à deux voix

La position du gouvernement sur le texte Retailleau confine à l’oxymore. Laurent Nuñez était annoncé au banc du Sénat pour défendre la position du gouvernement lors des débats ^[49], tout en qualifiant simultanément le texte d’« œuvre inachevée » ^[40] dans la presse. Cette dissonance - défendre officiellement un texte qu’on critique publiquement - illustre la concurrence stratégique entre le ministre de l’Intérieur et l’ancien titulaire du portefeuille, devenu auteur de la proposition. « Nuñez règle ses comptes avec Retailleau » ^[50], résume un cadre LR. Le ministre prépare son propre projet de loi contre le séparatisme ^[41], annoncé début avril, qu’il présente comme « plus complet et rigoureux » car il « ne ciblera pas seulement l’entrisme islamiste » ^[42]. La position officielle du gouvernement n’a pas été assortie d’amendements de fond susceptibles de modifier l’économie du dispositif de gel: le banc gouvernemental a laissé prospérer le texte tel qu’amendé en commission des lois.

Le timing politique

Bruno Retailleau dévoile au fil des jours les principaux volets de son programme pour 2027 ^[51]. Sa proposition de loi a été déposée trois mois après que Laurent Nuñez a annoncé un futur projet de loi contre le séparatisme ^[41]. La concurrence est désormais publique: le ministre était annoncé au banc du Sénat pour défendre la position du gouvernement ^[49] face au texte du président des Républicains.

Le politologue François Burgat ^[52] - lui-même condamné en première instance et faisant l’objet d’un an de prison avec sursis requis en appel ^[53], verdict attendu le 27 mai ^[54] - lit le contexte autrement: « la concurrence acharnée que se livrent en France deux courants d’extrême-droite: celui qui est dans l’opposition, incarné notamment par Marine Le Pen et Eric Zemmour, et celui qui est au pouvoir » ^[55].

Recours européens: une issue lointaine

Pour les personnes visées, la voie européenne est théoriquement ouverte mais pratiquement étroite. La procédure annoncée par Me Brusa devant la Cour de justice de l’Union européenne ^[33] vise spécifiquement la décision du Conseil de l’UE qui a ordonné le gel européen des avoirs de Xavier Moreau; elle relève du contentieux des sanctions, instruit par le Tribunal de l’Union avant un éventuel pourvoi. Selon plusieurs sources, la durée d’instruction d’un tel recours s’étale fréquemment sur de nombreux mois, et la levée d’une mesure de gel reste minoritaire dans la jurisprudence du Tribunal.

Une seconde voie, distincte, pourrait s’ouvrir une fois la loi française promulguée: la saisine de la Cour européenne des droits de l’homme, sur le fondement de l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 (protection de la propriété) et de l’article 6 (droit à un procès équitable). Selon plusieurs sources, le délai d’épuisement des voies internes - passage obligé devant le Conseil constitutionnel et les juridictions administratives - repousse mécaniquement toute décision strasbourgeoise à plusieurs années.

L’angle mort

Ce que les débats parlementaires ne disent pas: le mécanisme de gel administratif que la loi étend repose sur une décision conjointe de deux ministres ^[56], sans intervention préalable d’un juge. La durée initiale est de six mois renouvelable ^[10]. Le contrôle juridictionnel intervient a posteriori, sur recours de la personne concernée. Moreau, sanctionné par l’UE, a vu ses comptes bancaires fermés et ses chaînes YouTube supprimées en 2022 après le référendum sur le Donbass ^[57]. Les deux procédures qu’il vient d’engager - plainte CJR contre Barrot ^[30] et recours européen contre le Conseil de l’UE ^[33] - mettront des mois, voire des années, à aboutir.

Les deux mécaniques, européenne et nationale, partagent désormais une même logique: la sanction patrimoniale précède le jugement. Le Sénat l’assume. La commission des lois a tenté de la sécuriser. Le Conseil constitutionnel tranchera, si l’Assemblée nationale adopte le texte à son tour. Aucune disposition de la loi ne prévoit qu’un juge valide le gel avant son exécution.

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