48,6 millions de mots, 2 millions de règles : la France étouffe sous son droit

Le chiffre est tombé fin avril 2026 ^[1] dans La Tribune Dimanche. Le droit français en vigueur compte aujourd’hui 48,6 millions de mots ^[2], soit 2 708 heures de lecture ^[3] pour qui voudrait, comme l’exige l’adage, ne pas l’ignorer. Ce n’est plus un corpus juridique. C’est une bibliothèque que personne ne peut lire.

LES ENJEUX

Un droit illisible

48,6 millions de mots, soit 2 708 heures de lecture pour connaître l'ensemble du droit applicable. L'adage 'nul n'est censé ignorer la loi' devient une fiction.

Doublement en vingt ans

De 22 millions de mots en 2002 à 48,6 millions en 2026: le volume du droit français a plus que doublé sous quatre présidents.

Coût économique massif

L'OCDE chiffre le coût de la 'boulimie normative' à près de 4 % de PIB, soit environ 100 milliards d'euros annuels - davantage que le budget de l'Éducation nationale.

Bilan Bayrou contesté

972 000 mots nouveaux ajoutés en neuf mois de gouvernement, soit l'équivalent d'un nouveau Code général des collectivités territoriales.

Cure proposée, faisabilité incertaine

Loi de programmation de cinq ans, Haut-commissaire à la simplification: le rapport sénatorial 2023 et Éoche-Duval convergent, mais sans mécanisme automatique contraignant, le verrou parlementaire reste entier.

Derrière ce décompte, un homme: Christophe Éoche-Duval, conseiller d’État ^[4] et auteur de L’Inflation normative (Plon) ^[5]. Depuis une dizaine d’années ^[6], il suit les variations du droit en vigueur à partir des données officielles de Légifrance ^[7]. Avec l’association Contribuables Associés, il a lancé le 6 mai 2025 ^[8] le site vigienormes.fr ^[9], qui rend transparente la croissance, en volume de mots, des codes français ^[10].

Le calcul que personne ne faisait

L’arithmétique de l’inflation normative est brutale. Quand Jacques Chirac quitte le pouvoir au printemps 2007 ^[11], le droit pèse 27,5 millions de mots ^[12]. En 2002, il en comptait 22 millions ^[13]. Aujourd’hui, 48,6 millions ^[14]. En clair, le volume du droit a doublé depuis le départ de Chirac. Doublé.

Éoche-Duval va plus loin. Il estime que la France empile entre 1,5 et 2 millions de normes juridiques ^[15], bien au-delà du chiffre de 400 000 ^[16] avancé par un rapport sous la présidence Hollande, qu’il juge « faux » ^[17]. Le rapport officiel disait 400 000. La réalité serait quatre à cinq fois supérieure. Personne ne l’avait calculé.

Le coût caché: près de 4 % de PIB

François Bayrou a dénoncé, le 3 avril 2025 ^[18], la « boulimie normative de l’État » ^[19], soulignant qu’elle coûterait à la France près de 4 % de PIB selon l’OCDE ^[20]. Patrick Martin, président du Medef, dénonce régulièrement le poids des normes pesant sur les entreprises en France ^{[21] [22]}, et certains codes ont littéralement explosé: +476,75 % pour le code du commerce depuis 2000 ^[23], +332,9 % pour celui de la santé publique ^[24], +287,73 % pour le code de la consommation ^[25].

Une nuance s’impose: la méthodologie OCDE n’est pas explicitée dans les sources consultées, et aucune voix contradictoire - syndicale, associative, ou défendant la complexité normative comme protection du consommateur ou du salarié - n’apparaît dans les sources mobilisées par Éoche-Duval. Le débat est cadré par ceux qui veulent simplifier; il manque, à ce stade, l’argument inverse pour qui certaines normes sont des conquêtes sociales ou sanitaires.

Bayrou, le procès en cohérence

L’épisode François Bayrou est exemplaire. En 2013, sur un plateau de télévision, il avait brandi le Code du travail suisse face au Code du travail français ^[26]. Le 3 avril 2025 ^[18], il dénonçait encore la « boulimie normative de l’État » ^[19], cette fringale qui « coûte près de 4 % de PIB » selon l’OCDE ^[20].

Le bilan, lui, est implacable. Entre son investiture à Matignon le 13 décembre 2024 ^[27] et la chute de son gouvernement, le droit de l’État a enflé de 972 000 mots nouveaux ^[28], selon les estimations tirées de Légifrance par Éoche-Duval et Benoît Perrin, directeur de Contribuables Associés ^[29]. C’est l’équivalent en volume d’un nouveau Code général des collectivités territoriales (957 101 mots) ^[30] ajouté à la pile. « Le bilan normatif de François Bayrou, c’est un 78e code qui s’est ajouté sur la pile! » ^[31] tranchent les deux auteurs dans Le Figaro.

Comment expliquer un tel écart entre le discours et le bilan? Trois mécanismes au moins le rendent compréhensible sans l’absoudre. D’abord, un Premier ministre n’écrit pas le droit seul: la machine législative produit en continu des décrets d’application de lois antérieures, des transpositions de directives européennes, des ratifications d’accords internationaux - 43 % des lois votées au Parlement ^[32] entrent dans cette dernière catégorie. Ensuite, l’outil dont disposait Bayrou pour inverser la courbe - le projet de loi « simplification de la vie économique » hérité des cartons de Gabriel Attal ^[33] et déposé le 24 avril 2024 ^[34] - était structurellement insuffisant: il aurait, selon les calculs des auteurs, réduit le stock d’à peine plus d’un millier de mots ^[35]. Enfin, son ministre de la simplification, Laurent Marcangeli ^[36], avait beau lâcher à l’Assemblée nationale le 8 avril 2025 ^[37] que « les normes, on n’en peut plus » ^[38], la loi n’a jamais été votée définitivement sous son gouvernement. Le diagnostic était bon, l’outil hors de proportion avec le mal.

Lecornu, premier freinage en vingt ans?

Sébastien Lecornu, nommé Premier ministre le 9 septembre 2025 ^[39], promet autre chose. Au Salon des maires le 20 novembre ^[40], il annonce un « méga-décret » ^[41] de simplification « d’ici Noël » ^[41], avec des mesures aussi concrètes que la fin de l’obligation annuelle de vidange des piscines municipales ^[42]. Le décret n° 2026-117 du 20 février 2026 ^[43] est sorti.

Sur les six premiers mois de son gouvernement, vigienormes.fr enregistre une inflation normative de +0,85 % seulement ^[44]. En projection annuelle, 2026 serait autour de +1,5 à +1,7 % ^[45], contre +2,33 % en 2025 ^[46]. C’est un freinage. Pas un demi-tour.

Car le compteur tourne quand même. Depuis la première nomination de Lecornu, 187 719 mots ^[47] ont été ajoutés au sein des 77 codes législatifs ^[48]. « Cela représente l’équivalent d’un nouveau Code civil » ^[49], souligne Éoche-Duval.: même en ralentissant, l’État produit en six mois un Code civil supplémentaire.

Une exception française? Le silence des comparaisons

D’autres démocraties ont, selon plusieurs sources, tenté l’exercice avec des dispositifs comme le « One-In, One-Out » britannique, le Normenkontrollrat allemand ou des objectifs chiffrés de réduction de la charge administrative aux Pays-Bas. Aucune de ces expériences n’apparaît cependant dans le débat français tel qu’il est cadré par les sources consultées: ni Éoche-Duval, ni Bayrou, ni Lecornu ne s’y réfèrent publiquement. Le débat hexagonal reste curieusement insulaire - angle mort qu’aucune source mobilisée ici ne comble.

La proposition: une cure

Face à ce mur, Éoche-Duval défend une cure structurelle. Son angle d’attaque rejoint les propositions du rapport sénatorial de juin 2023 ^[50] signé par les sénateurs Gilbert-Luc Devinaz ^[51], Jean-Pierre Moga ^[52] et Olivier Rietmann ^[53]: voter une loi de programmation de la simplification des normes applicables aux entreprises d’une durée de cinq ans ^[54], évaluer en Conseil des ministres tous les six mois l’avancement ^[55], examiner tous les deux mois au sein d’un Conseil national de simplification ^[56], et nommer un Haut-commissaire à la simplification rattaché au Président pour un mandat de cinq ans ^[57].

Reste la question de la faisabilité. Une loi de programmation, en droit français, n’a pas de valeur normative supérieure à une loi ordinaire: elle peut être détricotée par n’importe quelle majorité suivante, comme l’ont montré, selon plusieurs sources, les lois de programmation des finances publiques régulièrement révisées. Le Haut-commissaire rattaché au Président poserait, un problème classique: sans pouvoir d’arbitrage interministériel, il s’ajouterait à la pile bureaucratique qu’il prétend dégonfler. Enfin, et c’est le verrou principal, la résistance parlementaire est: chaque norme protège un intérêt sectoriel constitué qui se mobilise à sa suppression, alors que le bénéfice de la simplification est diffus. C’est l’asymétrie classique des réformes par soustraction. Une loi de programmation contraignante supposerait donc un mécanisme automatique - par exemple un plafond constitutionnel de mots, à l’image de la règle d’or budgétaire - que le rapport sénatorial n’envisage pas.

L’idée est simple: sortir des annonces médiatiques cycliques pour s’inscrire dans une discipline budgétaire de la norme, comme on a inventé une discipline budgétaire des dépenses publiques. La Cour des comptes, France Stratégie, le Conseil économique social et environnemental seraient associés à une conférence des évaluateurs ^[58] pour bâtir une méthodologie commune.

Ce qui se cache sous le décompte

L’angle mort des débats publics est là. Tout le monde parle des codes. Or les 77 codes existants ^[59] ne représentent que 46 % du droit applicable ^[60]; le reste, soit 53 % du corpus normatif selon le décompte direct de vigienormes.fr ^[61], est constitué de textes non codifiés - 122 226 textes ^[62] selon le relevé de mars 2026. Les deux pourcentages (46 % et 53 %) ne s’additionnent pas tout à fait à 100: l’écart d’un point reflète une légère différence de périmètre ou de date entre les deux mesures, sans remettre en cause l’ordre de grandeur. La partie immergée de l’iceberg, comme le dit Éoche-Duval ^[63], reste plus grosse que la partie émergée.

Et la responsabilité n’est pas que celle des gouvernements. 43 % des lois votées au Parlement sont des lois de ratification d’un accord international ^[32]. Depuis 2002, l’Assemblée nationale vote « comme un seul homme » tous les textes que lui présente l’exécutif ^[64]. Les trois dernières lois de finances et les deux dernières lois de financement de la Sécurité sociale ont été adoptées par 49.3 ^[65]. Le Parlement ne légifère plus, il enregistre.

Trente ans de promesses, deux fois plus de droit

Les déclarations s’empilent comme les normes. « Trop de lois tue la loi », Chirac, 1995 ^[66]. « Choc des simplifications », François Hollande, 2013 ^[67]. « Maladie législative », Emmanuel Macron, 2017 ^[68]. « Boulimie normative de l’État », Bayrou, 2025 ^[19]. En vingt ans, 20 lois, 56 ordonnances et 165 décrets contenant le mot « simplification » dans leur titre ^[69] ont été publiés au Journal officiel. Pendant ce temps, les normes ont progressé de 109 % ^[70].

Le verdict est chiffré. Quatre présidents, trente ans de discours sur la simplification, et un droit qui a doublé. Le calcul est simple: l’inflation normative n’est pas une fatalité administrative, c’est un choix politique répété. Tant qu’aucune contrainte automatique n’est imposée à la production de texte - comme on en impose au déficit budgétaire - la pile continuera de monter. Lecornu ralentit. Personne, à ce jour, n’a inversé la courbe.

► Lire aussi: Le baromètre de l'inflation normative en temps réel